Om de meerwaarde van de Lelylijn op tal van fronten voor het voetlicht te brengen hoeven niet allerlei ingewikkelde formules te worden uitgetekend. Jouke van Dijk, hoogleraar Regionale Arbeidsmarktanalyse aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen, zet in deze bijdrage zijn visie uiteen op de effecten die de komst van de Lelylijn teweeg kan brengen. Hij gaat daarbij ook in op de verschillende argumenten die in de discussie rondom de beoogde spoorverbinding geregeld naar voren komen, waarbij hij de blik verruimt van regionaal naar landelijk en de Lelylijn kenmerkt als een ontbrekende schakel in de spoorinfrastructuur die voor heel Nederland van belang is.

Een blik op de spoorkaart van Nederland maakt in één oogopslag duidelijk dat er vergeleken met het snelwegennet een schakel ontbreekt, namelijk een spoorlijn van Lelystad via Emmeloord, Heerenveen en Drachten naar Groningen. Friezen moeten daarom noodgedwongen met de trein via Zwolle naar de Randstad en plaatsen als Emmeloord en Drachten hebben helemaal geen treinstation. Vanuit Leeuwarden, Groningen en Assen is de reistijd naar Schiphol meer dan twee uur als er geen vertragingen zijn en die doen zich wel vaak voor omdat er geen andere mogelijkheid is dan reizen via de bottleneck Zwolle. De Lelylijn is hiervoor de oplossing en de reistijd naar de Randstad wordt voor vele inwoners in het Noorden aanzienlijk korter, maar ook voor inwoners uit de Randstad en toeristen. Het is ook zonder al te veel rekensommen duidelijk dat het aanleggen van de Lelylijn bijdraagt aan het bevorderen van de brede welvaart in de vier noordelijke provincies en in Nederland als geheel.

Waarom is er dan toch veel discussie over de aanleg?

Er zijn twee belangrijke discussiepunten: 1. Het zou geen goede investering voor het Noorden zijn omdat een snelle verbinding tussen het Noorden en de Randstad er vooral toe leidt dat mensen makkelijker in de Randstad gaan werken vanwege de agglomeratievoordelen en het dus slecht is voor de regionale economie van het Noorden. 2. Het zou geen goede investering voor het Noorden zijn omdat, zeker in combinatie met het bouwen van meer huizen zoals in het Deltaplan staat, een snelle verbinding ertoe leidt dat er mensen uit de Randstad in het Noorden gaan wonen en dan is het gedaan met de rust en ruimte, natuur en landschap en de identiteit en de sociale cohesie in de drie noordelijke provincies.

Wat is hier van waar? Er zijn economen die denken dat agglomeratievoordelen oneindig positief zijn: hoe groter de steden, des te hoger de arbeidsproductiviteit en de economische groei en hoe lager de werkloosheid. Daardoor vertrekken mensen dus uit de rest van het land naar de Randstad omdat daar de kansen op een baan en de lonen hoger zijn. Op basis daarvan concluderen ze dat je eigenlijk alleen maar in de Randstad moet investeren omdat daar het rendement op investeringen groter zou zijn. Studies over de regionale rendementsverschillen zijn schaars, zeker voor Nederland, maar het bepaalt wel het denken over het investeringsbeleid in regio’s.

Agglomeratievoordelen en het rendement op investeringen

Het is dus maar de vraag of verder investeren in de Randstad gerechtvaardigd kan worden omdat daar het rendement hoger is omdat de agglomeratievoordelen groter zijn. Je ziet de laatste 20 jaar namelijk steeds vaker dat kleinere steden als Lelystad, Almere, Amersfoort, Zwolle en Amersfoort en Eindhoven een forse banengroei laten zien. Dit geldt vooral voor steden die op ca. 60 - 90 minuten liggen van een echt grote stad/metropool liggen. Kleinere steden profiteren namelijk van de voorzieningen in de metropolen (met een luchthaven als Schiphol), maar die gebruiken ze niet elke dag. Dit is de zgn. ‘borrowed size’ theorie: kleinere steden profiteren van de agglomeratievoordelen van de metropolen. Er komen steeds meer studies die aantonen dat er grenzen zijn aan de agglomeratievoordelen omdat de nadelen in termen van verkeerscongestie (files) toenemen en ook zijn er negatieve milieueffecten (fijnstof etc.) die nadelig doorwerken op de gezondheid. En mensen met kinderen willen dat niet. Jonge pas afgestudeerde mensen zonder kinderen wonen graag in een grote stad als Amsterdam, maar als er kinderen komen, verhuizen ze naar kleinere steden in een ring om de grote steden (de zogenaamde ‘second tier cities’). En de banen blijken die mensen vaak te volgen (‘jobs-follow-people’).

Op dit moment liggen Groningen (en ook Leeuwarden en Assen) net buiten de grens van de afstand om te profiteren van de ‘borrowed size’ van de Randstad (en ook van die in Bremen/Hamburg en het Ruhrgebied). Een snellere Hanzelijn helpt, maar een echt snelle verbinding als de Lelylijn brengt ook Groningen op ruim een uur afstand van de Randstad en dus duidelijk binnen het ‘borrowed size’ gebied. Nederland is zo klein dat we het land dan als één grote metropool kunnen zien die ruimer is dan de Randstad. In plaats van vooral in de Randstad te investeren vanwege de agglomeratievoordelen kan het dan wel eens effectiever zijn om juist te investeren buiten de Randstad om de agglomeratievoordelen buiten de Randstad te versterken. Daarvoor pleit ook de OESO: agglomeratievoordelen in Nederland kunnen worden verbeterd door de verbindingen tussen de functionele stedelijke gebieden van alle provincies beter met elkaar te verbinden, maar tot op heden heeft de rijksoverheid hier weinig mee gedaan.

Het argument dat investeringen in de Randstad rendabeler zijn omdat ze ook goed zijn voor de regionale economie in de rest van het land wordt ook regelmatig genoemd, maar er is weinig empirisch bewijs dat investeringen in de economisch sterkste regio’s in Nederland ook bijdragen aan de economische groei in de zwakkere regio’s. Een recente studie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) laat zien dat er geen sprake is van dit trickle-downeffect. Omgekeerd concludeert het PBL dat de sterkste regio’s wel profiteren van investeringen elders in Nederland, want door het trickle-up effect slaan die (gedeeltelijk) ook neer in de economisch sterkste Nederlandse regio’s (Noord- en Zuid-Holland en Noord-Brabant). Dat pleit ook voor investeren buiten de Randstad.

Investeren in de Lelylijn is daar een goede mogelijkheid voor. De aanleg op zich is al een rendabele investering. Vroegere kosten-batenanalyses (kba) voor de Zuiderzeelijn kwamen al uit op een positief rendement en volgens het rapport van Studio Bereikbaar over de Lelylijn zal dat nu niet veel anders zijn. Met de toename in het aantal spoorreizigers en de nu veel lagere rente zal de rentabiliteit alleen maar positiever zijn geworden. Investeren in de Lelylijn is dus rendabel, maar een kba laat ook veel positieve effecten van de Lelylijn buiten beschouwing. Kba’s kijken namelijk naar het groeivermogen van de investering voor de groei van het bruto binnenlands product (bbp). Voor infrastructuurprojecten als de Lelylijn moet het dan vooral komen van de reistijdbesparingen van zakelijke reizigers en het vrachtvervoer. Het CPB concludeert in haar beoordeling van infrastructuurprojecten voor het Nationaal Groeifonds (het 'Wopke-Wiebesfonds') terecht dat een groot deel van de reistijdbaten zich niet vertaalt in een bbp-effect, maar in maatschappelijke baten doordat veel reizen een sociaal, recreatief of consumptief doel hebben en die tellen dus niet mee voor de kosten-baten analyse en de groei van het bbp.

Brede welvaart in plaats van bruto binnenlands product

Zeker in deze tijden van corona wordt des te meer duidelijk dat economische groei in termen van bbp niet voldoende is om de welvaart van mensen en regio’s te verhogen. De provincie Groningen kwam jarenlang in de statistieken van Eurostat voor als één van de rijkste regio’s van Europa. Dat werd gemeten in bbp en omdat alle gasbaten als bbp aan de provincie Groningen worden toegerekend leek Groningen heel rijk, maar de bijdrage van dit hoge bbp per inwoner aan de brede welvaart van de Groningers was heel klein en voor degenen met aardbevingsschade zelfs negatief. In plaats van economische groei in termen van een toename van het bbp komt de nadruk in het beleid steeds meer te liggen op het bevorderden van de brede welvaart. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het de brede welvaart is, waar de provincies zich nu op richten.

De brede welvaart van individuen is in de Randstad vaak lager en dus geen reden om ernaartoe te verhuizen, ook al omdat de prijzen van huizen in de Randstad veel hoger zijn. De investering in de Lelylijn is op zich al rendabel en als de Lelylijn ook nog in combinatie met woningbouw een evenwichtiger spreiding van de bevolking over het land faciliteert, neemt de brede welvaart in Nederland verder toe. Daarvoor moet je dus niet alleen kijken naar de regionale economie, maar ook naar de woningmarkt. De woningmarkt is in heel Nederland erg krap en om dit op te lossen moet er de komende 15 jaar meer dan 1 miljoen woningen te worden gebouwd. Een belangrijke vraag is waar die woningen gebouwd moeten worden. De krapte is het grootst in de Randstad, maar daar is ook de minste ruimte om te bouwen en zijn ook de nadelen van verdere concentratie groter. Het ligt daarom voor de hand om de woningbouw beter over het hele land te verspreiden. Dit kan steeds makkelijker omdat de binding tussen woon- en werklocatie steeds losser wordt doordat we steeds meer gaan thuiswerken. De afstand tussen woon- en werklocatie kan daardoor steeds groter worden omdat voor vele beroepen van met name hoger opgeleiden het niet meer nodig is om elke dag van negen tot vijf op de werklocatie te zijn. Door corona is het thuiswerken gewoon geworden en dat zal deels zo blijven. Goede fysieke verbindingen als de Lelylijn in combinatie met goede internetverbindingen kunnen dit proces faciliteren, waardoor het voor mensen uit de Randstad makkelijker wordt om buiten de Randstad te gaan wonen.

Is het gedaan met de rust en ruimte als er 220.000 extra woningen worden gebouwd?

Het Deltaplan dat recent is gepresenteerd door de provincies Flevoland, Fryslân, Groningen en Drenthe, speelt hierop in door een plan te presenteren waarbij de aanleg van de Lelylijn en verbeteringen in de spoorbereikbaarheid binnen het Noorden gekoppeld wordt aan de belofte om naast de eigen behoefte van het bouwen van 100.000 woningen, nog eens 220.000 woningen extra te bouwen om een betere spreiding van de bevolking over heel Nederland te faciliteren. Dat ontlast de bevolkingsdruk in de Randstad en zorgt voor een groei van de bevolking in het Noorden en vermindert het risico van krimp. Dat risico neemt al af, want recente cijfers over 2020 van het CBS laten zien dat deze tendens wordt aangewakkerd door corona: inwoners uit de grote steden in de Randstad vertrekken niet alleen steeds vaker naar de ring eromheen, maar ook naar de verder weg gelegen provincies als Drenthe en Limburg. Meer mensen betekent ook meer banen, alleen al door een toename van de bestedingen, en het vermindert de ijle economische structuur waar in het Noorden vaak over geklaagd wordt. Hierdoor worden de provincies aan de Lelylijn ook aantrekkelijker als vestigingsplaats voor bedrijven en blijven meer in het Noorden afgestudeerde hoger opgeleiden hier wonen.

Maar vooral in het Noorden is ook veel kritiek op het plan om 220.000 extra woningen te bouwen omdat dan de ‘rust en ruimte’ in dit landsdeel wordt opgeofferd voor mensen uit de Randstad omdat het hier dan net zo vol wordt als in de Randstad. Is dat gevaar echt zo groot? De bevolkingsdichtheid in de Randstad is nu 965 per km2, in Flevoland 300 en in het Noorden maar 209. Van de 220.000 huizen komen er 80.000 in Flevoland, 50.000 in Groningen en in Fryslân en Drenthe elk 45.000. Per woning zijn er gemiddeld 2,2 bewoners en in de drie Noordelijk provincies stijgt de bevolking dus met ca. 300.000, ofwel van 1,7 miljoen naar 2 miljoen. De bevolkingsdichtheid neemt daardoor in het hele Noorden toe van 209 naar 246 per km2 en in Fryslân en Drenthe tot 225 per km2. Dat is nog steeds vier keer zo weinig als in de Randstad. Dus het argument dat door het bouwen van 140.000 extra woningen het in de drie noordelijke provincies net zo vol wordt als in de Randstad en dat het daarom gedaan is met de rust en ruimte in het Noorden klopt niet. Natuurlijk vergt het bouwen van 140.000 extra woningen een zorgvuldige ruimtelijke inbedding, maar dat het hier dan net zo vol wordt als in de Randstad is bangpraterij.

Voor beide in het begin genoemde discussiepunten geldt dat deze geen hout snijden. De Lelylijn leidt er niet toe dat er vooral banen verdwijnen naar de Randstad en het bouwen van 220.000 extra woningen betekent niet dat het hier net zo vol wordt als in de Randstad en dat het gedaan is met de rust en ruimte in het Noorden. Verder is duidelijk dat de kosten-batenanalyse positief is en dat de Lelylijn en de extra woningen naast de bevordering van de regionale economie ook bijdragen aan het verhogen van de brede welvaart voor de burgers. Maar dat wil nog niet zeggen dat alle lichten op groen staan voor de aanleg en de financiering.

De financiering van de Lelylijn

Het Deltaplan mikt op financiering door het Nationaal Groeifonds. Om in aanmerking te komen voor financiering uit dit fonds moet een project een bijdrage leveren aan het verdienvermogen van Nederland, ofwel aan de groei van het bruto binnenlands product. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft de eerste ronde van voorstellen beoordeelt en heeft kritiek op de focus op deze beperkte klassieke doelstelling van groei van het bbp en pleit veel meer voor beoordeling op de bijdrage aan de brede welvaart. Maar gedwongen door de enge bbp-doelstelling van het Groeifonds, kijkt het CPB toch vooral naar het groeivermogen. Voor infrastructuurprojecten als de Lelylijn moet het dan vooral komen van de reistijdbesparingen van zakelijke reizigers en het vrachtvervoer. Het CPB concludeert terecht dat een groot deel van de reistijdbaten zich niet vertaalt in een bbp-effect, maar in maatschappelijke baten doordat veel reizen een sociaal, recreatief of consumptief doel hebben en dus niet meetellen voor het bbp. In het Deltaplan wordt ook een poging gedaan het effect op het bbp te kwantificeren, maar dat is methodische volstrekt ongeloofwaardig. Er wordt simpelweg verondersteld dat door de investeringen in de Lelylijn en andere spoorverbindingen in het Noorden het bbp ‘automatisch’ stijgt naar het nationaal gemiddelde en dan 24 miljard euro per jaar oplevert, maar elke onderbouwing hoe dit dan plaatsvindt, ontbreekt. Dat is dan ook het zwakste punt van het Deltaplan.

Maar er zijn wel degelijk goede argumenten die een stijging van het bbp aannemelijk maken. Allereerst zijn er natuurlijk de eerdergenoemde reistijdbaten uit de kba voor zakelijke reizigers en vrachtvervoer en daar kun je de reistijdbaten voor sociaal veel reizen (met een sociaal, recreatief of consumptief doel) bij optellen. Hoewel investeringen in infrastructuur en woningbouw op hun eigen merites beoordeeld moeten worden, is er ook zeker sprake van een gecombineerd effect, zeker als er meer gebouwd wordt dan nodig is voor de eigen inwoners. Maar ook simpel doordat mensen verhuizen naar het Noorden wordt het bbp in de regio vergroot als we kijken naar de plek waar het bbp verdiend wordt. Klassiek is het zo dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen de woonregio van een werknemer en de werkregio waar de baan zich bevindt. Het bbp dat een werknemer genereert, wordt van oudsher toegerekend aan de werkregio, maar die aanname in de statistieken lijkt aan herziening toe. Als werknemers 2-3 dagen thuiswerken wordt ca. de helft van het bbp namelijk op de woonlocatie gerealiseerd en niet op de werkplek. Als de bevolking in de provincies langs de Lelylijn door het bouwen van 222.000 extra woningen met bijna 500.000 inwoners toeneemt die afkomstig zijn uit de Randstad, verschuift er daardoor zomaar ca. 10 miljard aan bbp door verschuiving van de thuiswerkplek. Door de multipliereffecten van de bestedingen van de nieuwe inwoners in de nieuwe woonplaats stijgt ook het bbp in de nieuwe woonregio en ontstaan nieuwe banen. Door meer inwoners wordt het aanbod op de arbeidsmarkt ook groter en wordt de regio aantrekkelijker als vestigingsplaats voor bedrijven. Maar dat is moeilijk precies te kwantificeren in termen van bbp.

Al met al kunnen we concluderen dat de aanleg van Lelylijn rendabel is en positieve effecten heeft voor de regionale economie in termen van bbp voor Flevoland en de drie noordelijke provincies, maar ook voor heel Nederland. Maar de positieve effecten worden nog groter als de brede welvaartseffecten van reizen voor een sociaal, recreatief of consumptief doel ook als positieve maatschappelijk baten worden meegeteld. Ook de toename van het aantal inwoners door extra huizen te bouwen is goed voor het Noorden en de angst dat het dan gedaan is met de rust en ruimte omdat het net zo druk wordt als in de Randstad is ongegrond. De wenselijkheid van de aanleg van de Lelylijn is opgenomen in de verkiezingsprogramma’s van alle politieke partijen die bij de formatie worden genoemd als kansrijke partijen voor regeringsdeelname. Het zou het nieuwe kabinet sieren als ze dat ook vastleggen in het regeerakkoord en de financiering regelen. Dat kan bijvoorbeeld door de projecten voor het Groeifondsen niet alleen te beoordelen op het verdienvermogen in termen van groei van het bbp maar ook op de bijdrage aan de brede welvaart. Maar er zijn ook goede argumenten om de Lelylijn gewoon te financieren uit de reguliere middelen voor de financiering van de infrastructuur in Nederland want het is een ontbrekende schakel in de spoorweginfrastructuur die voor heel Nederland van belang is.

Jouke van Dijk, hoogleraar Regionale Arbeidsmarktanalyse aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij is te bereiken via jouke.van.dijk@rug.nl.

 

31 mei 2021

Alle columns