Prof. dr. Caspar van den Berg is hoogleraar bestuurskunde aan de RUG-Campus Fryslân op de leerstoel ‘Global and Local Governance’. Hij is daarnaast lid voor de Raad voor het Openbaar Bestuur, een adviesraad voor regering en parlement over de inrichting- en het functioneren van het openbaar bestuur in Nederland. Een van de thema’s binnen de bestuurskunde waar hij zich op richt zijn ‘centrum-periferie’-verhoudingen en de daarmee samenhangende regionale ongelijkheid. Binnen de Nederlandse bestuurskunde is hij een van de enigen die zich bezighoudt met de ruimtelijke aspecten van politiek en openbaar bestuur.
Wanneer we het hebben over stad en platteland, in hoeverre kent Nederland dan echt een periferie?
Hoe meer je je verdiept in de verschillen tussen regio’s in Nederland, hoe duidelijker het wordt dat deze verschillen in de afgelopen decennia toegenomen zijn. Op allerlei vlakken, dus zowel op economisch en cultureel vlak, maar bijvoorbeeld ook qua patronen in stemgedrag zijn veranderingen zichtbaar. Waar de maatschappelijke scheidslijnen voor het grootste gedeelte van de 20e eeuw gebaseerd waren op de verschillende zuilen, de verschillende geloofs- en ideologische gemeenschappen, zien we nu juist dat verschillen in Nederland steeds meer regionaal bepaald zijn. Dit gaat met name over gebieden die profijt gehad hebben van de opgekomen globalisering en de gebieden die dit veel minder gehad hebben.
Wat is dan de voornaamste tegenstelling die u daar ziet?
De voornaamste tegenstelling die ik daar zie is dat bepaalde gebieden economisch veel sterker zijn geworden en dus ook een groter deel van de hoogopgeleide bevolking aan hebben getrokken. Andere gebieden zijn daarentegen niet economisch sterker geworden, er is daar vaak hoogopgeleid talent weggetrokken en de werkgelegenheid voor hoogopgeleiden verminderd. Vaak zien we dat, waar werkgelegenheid voor hoogopgeleiden verdwijnt, er veel meer verdwijnt. Het algemeen voorzieningenniveau daalt, culturele voorzieningen gaan op de fles, enzovoort. De tegenstelling zit dus eigenlijk in de concentratie van hoogopgeleide werkgelegenheid en economische kracht in sommige delen van het land en de vermindering ervan in andere delen van het land.
Dit wil overigens niet zeggen dat het kommer en kwel is in de meer landelijke gebieden, in tegendeel. Daar vind je bijvoorbeeld een groter gevoel van gemeenschapszin of landschappelijke meerwaarde. Dit maakt deze plekken voor sommigen juist heel aantrekkelijk om te wonen. Tot op heden is de nabijheid tot (hoogopgeleide) werkgelegenheid een belangrijke factor voor waar mensen zich vestigen. Anderzijds is dit misschien ook wel iets dat nu gaat kantelen omdat veel mensen de ervaring hebben opgedaan om structureel minder vaak op de werkplek aanwezig te hoeven zijn.
Als we het hebben over deze gebieden dan denk ik persoonlijk direct aan de Randstad en ‘de rest’, in de zin dat deze concentratie zich in de Randstad vooral voordoet, klopt dat?
Persoonlijk vind ik de Randstad een nogal achterhaald begrip. Je hebt gebieden in Nederland die meer verstedelijkt zijn en waar de economische kracht groter is. Van oudsher denken we dan direct aan die hoefijzervormige ring van steden die we samen “de Randstad” noemen, maar eigenlijk klopt dat beeld niet meer. In Brabant zien we bijvoorbeeld ook in hoge mate verstedelijkt gebied en met name rondom Eindhoven ook een grote concentratie hoogopgeleide werkgelegenheid. Met de metafoor van de Randstad kom je wat dit betreft vaak analytisch in de problemen. Aan de andere kant zijn het globaal gezien wel het Oosten en Noorden van Nederland die zich meer laat kenmerken als periferie en zijn de grotere steden in het Westen en Zuiden van het land eerder centrumgebieden.
Hoe kijkt u zelf naar de stedelijke ontwikkeling- en verdeling in Nederland?
Die is duidelijk ongelijkmatig verdeeld als je naar heel Nederland kijkt. Deze verdeling wordt ook heel duidelijk zichtbaar wanneer je kijkt naar beleidsmatige uitdagingen, tussen enerzijds de meer verstedelijkte gebieden en anderzijds de meer landelijke gebieden. Aan de ene kant zien we in stedelijk gebied onderwerpen als verkeersopstoppingen, woningschaarste en lerarentekorten geagendeerd worden. Precies het spiegelbeeldige hiervan zien we in het landelijk gebied, waar onderwerpen als leegstand en een leerlingentekort en verlies van voorzieningen aan de orde van de dag zijn. En dan bestaat er nog een groot deel van Nederland dat noch tot de grote steden behoort, noch tot het echte platteland. Die gebieden, waar feitelijk een groot deel van de Nederlandse bevolking woont, worden ook vaak over het hoofd gezien.
Juist door die ongelijkmatige verdeling zien we dus uiteenlopende, en soms spiegelbeeldige beleidsopgaven. Dit is politiek gezien interessant, omdat de grote zorgen en prioriteiten van stedelijke gebieden heel anders zijn dan die in meer landelijk gebied. Dit terwijl de stedelijke gebieden de toon zetten in de politiek, de media en het publieke debat in het algemeen. Hierdoor wordt de (groot)stedelijke problematiek als het ware verheven tot de norm voor heel Nederland en worden problemen in het landelijk gebied, en in de tussengelegen gebieden eerder gezien als afwijkend of uitzonderlijk. Dat is de basis voor allerlei vormen van problemen. Als het nationale gesprek zo weinig gaat over wat er in de regio’s speelt, dan is het ook niet verwonderlijk dat de maatschappelijke onvrede in deze minder dichtbevolkte gebieden de laatste jaren zo sterk gestegen is ten opzichte van dichtbevolkte gebieden.
Zien we zulke verhoudingen niet ook in het buitenland terug?
Jazeker, het is een heel bekend fenomeen. Er is eigenlijk geen westers land dat deze problematiek niet kent, alleen de wijze waarop ermee om wordt gegaan is wel verschillend. Er zijn eigenlijk twee dingen die Nederland daarin bijzonder maken. Allereerst hebben we een zelfbeeld als natie van een klein land, een egalitair land en een land met kleine afstanden. Hierdoor heerst de gedachte dat de regionale verschillen ook wel niet zo groot zullen zijn. Dit is echter een misvatting, als je naar allerlei verschillende statistieken kijkt, blijkt dat de verschillen tussen typen gebieden in Nederland juist sterk aan het toenemen zijn. Door het hardnekkige zelfbeeld in Nederland worden deze problemen onderschat en komen deze items onvoldoende op de nationale politieke agenda.
Het tweede punt hangt hier deels mee samen. Het politieke systeem in Nederland, ons nationaal parlementair stelsel, biedt namelijk helemaal geen ruimte voor regionale vertegenwoordiging. In heel veel landen, met name landen die ook een tweekamerstelsel kennen, is ergens in het politieke stelsel ruimte ingebouwd waarmee de stem van de regio duidelijk naar voren komt. In Nederland verkiezen wij zowel de Eerste als de Tweede Kamer op basis van honderd procent evenredige vertegenwoordiging. Dit betekent dat de minder dichtbevolkte gebieden nergens echt een ‘voordeeltje’ krijgen, terwijl dit in de meeste politieke systemen wel ergens het geval is.
Getalsmatig worden minder dichtbevolkte gebieden natuurlijk automatisch overstemd door de dicht(er)bevolkte gebieden. Om de stem van minder dichtbevolkte gebieden toch door te laten klinken, worden zij in de meeste politieke systemen op een of andere manier iets bevoordeeld in het parlementair stelsel. Kijk hierbij naar de Verenigde Staten, waar alle staten in de Senaat twee zetels hebben, onafhankelijk van het inwoneraantal. Of kijk naar Duitsland, waar ook duidelijke regionale representatie plaatsvindt. In landen die een districtenstelsel kennen, zoals het Verenigd Koninkrijk, is het natuurlijk helemaal duidelijk dat parlementariërs daar écht zitten om de stem van hun gebied te laten horen.
Mij zal je niet zo snel horen pleiten voor de invoering van een districtenstelsel, maar in Nederland zijn we wel zodanig gepreoccupeerd met het idee van evenredige vertegenwoordiging, dat het ironisch genoeg de regio’s buiten de grote steden op een onevenredige politieke achterstand zet. Er zou best ergens in ons parlementaire stelsel ruimte mogen zijn om de regionale stem beter te laten horen. Het feit dat we dit niet hebben is naar mijn mening dan ook onderdeel van de verklaring voor veel dingen die we zien gebeuren, rondom bijvoorbeeld het aardbevingsdossier in Groningen en de verhuizing van de marinierskazerne naar Vlissingen. Zo zijn er nog veel meer voorbeelden van onderwerpen die zich in de periferie afspelen, maar slechts heel lastig en moeizaam op de nationale politieke agenda komen.
Wat voor invloed denkt u dat die overhand van stedelijke gebieden in de nationale politiek heeft op een plan als de Lelylijn?
We zien dat beleid heel erg wordt ingericht op basis van de belangen die we als ‘BV Nederland’ hebben en dat dit belang bepaald wordt op basis van het perspectief van de economisch sterkere gebieden in Nederland. In dat opzicht heeft dit ook het effect dat de economisch sterke gebieden steeds sterker worden en de economisch minder sterke gebieden achterblijven.
Denkt u dat de ontwikkeling van de Lelylijn een rol zou kunnen spelen in de ontwikkeling van de verhoudingen tussen ‘centrum en periferie’?
Dat denk ik zeker, het investeren in verbindingen met de periferie is belangrijk om de verschillen in Nederland niet veel verder op te laten lopen.
Stel dat de Lelylijn gerealiseerd zou worden, wat denkt u dan dat dat zou betekenen voor de provincies Flevoland, Friesland, Groningen en Drenthe?
Concreet betekent dit natuurlijk dat zij qua reistijd nauwer verbonden worden met meer dichtbevolkte gebieden in Nederland. Het zou daarnaast ook betekenen dat een historisch idee eindelijk verwezenlijkt wordt. Plannen voor een spoorlijn door het Zuiderzeegebied bestaan al sinds ca. 1860. Het idee van een spoorlijn tussen Amsterdam en Friesland was ook een van de voornaamste drijfveren voor de realisatie van de Afsluitdijk en het droogleggen van de Flevopolders. Naast het vrijkomen van extra landbouwgrond en het scheppen van nieuwe vestigingsplaatsen betekende het namelijk ook dat je een snellere verbinding tussen Noord-Nederland en Amsterdam kon realiseren. Het is daarom ook eigenlijk heel vreemd dat die lijn niet al veel eerder is aangelegd.
Wanneer we het even naar de actualiteit trekken, zie ik de afgelopen dagen op sociale media ook mensen zeggen: “Oh, als ik in 50 minuten van Heerenveen naar Amsterdam kan reizen, dan zou ik graag in de omgeving van Heerenveen wonen en kan ik tegelijkertijd mijn baan in Amsterdam behouden”. Dit geldt zeker wanneer mensen in het post-corona tijdperk niet meer dagelijks hoeven te forenzen om te kunnen werken.
Betekent dat dan ook het behouden van de hoogopgeleide bevolking die u eerder noemde?
Het behouden ervan, maar misschien ook wel de terugkeer van mensen die er zijn opgegroeid en graag weer in het landelijk gebied willen wonen. Hierdoor wordt het ook voor mensen die nu nog in Amsterdam, Utrecht of Den Haag wonen een aantrekkelijk idee om zich in Friesland of een van de andere provincies te vestigen.
Naast de discussie over de Lelylijn is er momenteel ook de vraag of er misschien eerder moet worden ingezet op het versnellen van het bestaande spoor, hoe kijkt u hier tegenaan?
Dit vind ik een lastige discussie omdat het niet mijn vakgebied is. Los van een kosten-batenanalyse die je echt aan een verkeerseconoom over zou moeten laten, zie ik als bestuurskundige wel een aantal interessante dingen. Vanuit het dichtbevolkte deel van Nederland zie je in de richting van Brussel en Parijs zie je een hele duidelijke gestroomlijnde verkeerscorridor. Vanuit Amsterdam richting het Ruhrgebied en de regio Osnabrück heb je ook twee duidelijke corridors, via Arnhem en via Hengelo. Die corridors zijn lang geleden aangelegd en je ziet dat het bestaan van die corridors voor veel ontwikkeling en bedrijvigheid langs de infrastructuur hebben gezorgd. Vanuit die gedachte is het dus extra opvallend dat je zo’n gestroomlijnde corridor richting Bremen, Hamburg en verder richting het Oostzeegebied, niet hebt. Als zo’n corridor destijds ook richting het noorden was aangelegd, zou Noord-Nederland er nu wellicht heel anders uit hebben gezien.
In plaats van een duidelijke corridor zie je een spoorweg die, met een vreemde slinger via Zwolle, uiteindelijk in Leeuwarden en Groningen uitkomt. Dit is in feite het eindpunt van het infrastructureel netwerk, terwijl de voorkeur natuurlijk uitgaat naar een infrastructurele corridor die in een zo recht mogelijke lijn daarnaartoe gaat en vervolgens weer aantakt op verdere verbindingen. Dit is belangrijk voor de manier waarop wij naar Noord-Nederland kijken. Het ontbreken van de gestroomlijnde corridor maakt van het noorden een uithoek, terwijl het ook een tussenstation kan zijn, een tussenstation naar een volgend sterk economisch gebied. Dit heeft behalve de pure vervoersaspecten, dus ook een positieve uitwerking op de manier waarop er überhaupt tegen dit gebied aangekeken wordt.
Hoe kijkt u verder tegen de internationale component aan? Stel bijvoorbeeld dat Noord-Nederland in plaats van een eindhalte een tussenstop wordt, wat voor effecten heeft dit dan op Noord-Nederland?
Als je naar de andere corridors kijkt, die richting het zuiden en die richting het Ruhrgebied, Hannover en Berlijn, dan zie je dat het aanleggen van die corridors ook allerlei bedrijvigheid en economische activiteit met zich meebrengt. Het Noorden zou daar ook meer van kunnen gebruiken. Hoewel je niet kan stellen dat de Lelylijn alle uitdagingen van het Noorden zal wegnemen, is het wel erg aannemelijk dat de Lelylijn een aanjagend effect op de economie zal hebben. Daarnaast zit er ook een politiek/sociologisch component aan, waarbij een gebied dat nu beschouwd wordt als uithoek eerder als tussenhalte wordt gezien. Dit is bijna psychologisch, maar wel heel belangrijk voor het frame waardoor we naar dit gebied kijken.
U noemt al even het psychologische effect. Een artikel in de Leeuwarder Courant kaartte onder andere aan dat er waarschijnlijk ook meer mensen uit de Randstad naar het Noorden zullen trekken. Het haalbaarheidsonderzoek noemt daarnaast verstedelijking in Noord-Nederland als middel om de exploitatie van de lijn te verbeteren. Hoe kijkt u hier tegenaan, mede vanuit het psychologisch oogpunt?
Op dit punt van de analyse ben ik wel een beetje kritisch, want er wordt gezegd dat de economische haalbaarheid deels afhankelijk is van toenemende verstedelijking in het Noorden. Het haalbaarheidsonderzoek heeft het ook over zo’n 100.000 woningen die langs de lijn gebouwd zouden moeten worden. Daarvan vraag ik me af of we dit zouden moeten willen.
Zoals ik eerder ook aangaf willen mensen juist in het Noorden wonen vanwege de beleving van de open ruimte en de eigenheid en authenticiteit van het gebied. Als je dan zegt dat er, bij wijze van spreken, een nieuwe stad gebouwd moet worden langs het tracé om de Lelylijn mogelijk te maken, dan ben je simpelweg niet slim bezig, omdat je afbraak doet aan wat juist nu al aantrekkelijk is aan het gebied. Mijn zorg is dan ook dat wanneer we nu een pad inslaan van grootschalige verstedelijking van Noord-Nederland, de Lelylijn weliswaar extra rendabel zal worden, maar dat daardoor ook de bijzondere en aantrekkelijke kanten van het gebied deels zullen verdwijnen.
Denkt u ook dat dit het geval is wanneer het merendeel van die verstedelijking neerslaat in wat nu al relatief verstedelijkt gebied is, zoals rondom Groningen, Heerenveen en Drachten?
Als die steden kunnen uitbreiden en/of verdichten zonder dat dat afbreuk doet aan het landelijk gebied is daar zeker wat voor te zeggen, maar ik weet niet of dat mogelijk is als de opgave op 100.000 woningen wordt gesteld. 100.000 woningen is namelijk meer dan wat er momenteel in een stad als Leeuwarden staat.
Inderdaad een vrij fors getal. Zou u in aanvulling daarop ook willen zeggen dat er misschien minder zwaar gekeken zou moeten worden naar de rentabiliteit en meer naar de onderliggende vraagstukken?
Natuurlijk moet de afweging deels gemaakt worden op economische gronden, maar het tot op drie cijfers achter de komma uitrekenen van het plan door verkeerseconomen doet naar mijn mening geen recht aan de bredere maatschappelijke en politieke werkelijkheid. Daarbij komt ook dat, wanneer je kijkt naar de geschiedenis van het spoornetwerk in Nederland, die grotendeels gebaseerd is op een spoorwegplan uit 1860, er al een lijn door het Zuiderzeegebied getekend was. Deze is er destijds helaas niet gekomen, maar de andere lijnen, die nu de basis vormen van het infrastructurele netwerk van Nederland, zijn op basis daarvan wel gerealiseerd.
Die lijnen zijn niet, zoals we nu met nieuwe projecten doen, doorgerekend tot drie cijfers achter de komma, maar neergelegd voor het grotere goed. Vervolgens zijn daar grotere kernen en bedrijvigheid omheen gekomen. In die zin snap ik wel dat er wordt ingezet op een ‘evidence-based’ argumentatie om te kijken of het uit kan, maar daar moet niet vervolgens alles aan opgehangen worden.
Moeten we in die zin meer uitgaan van de bredere welvaart die zo’n ontwikkeling mee kan brengen?
Ja, dat is heel belangrijk. In het verleden, bij de aanleg van andere spoorlijnen is ook niet geredeneerd volgens drie cijfers achter de komma. Uiteindelijk zijn we het er nu wel over eens dat het heel terecht is dat die spoorlijnen daar zijn komen te liggen. Aan de andere kant is dit juist meer een gevolg van het aanleggen van deze spoorlijnen dan dat het een bewezen feit was voordat deze spoorlijnen zijn aangelegd.
Dus u zegt, investering volgt infrastructuur?
Historisch gezien is dat waar, daar is geen speld tussen te krijgen wat betreft de meeste spoorlijnen in Nederland.
U stelde dat er destijds ook de ambitie werd uitgesproken om de reistijd te verkorten tussen Noord-Nederland en de stedelijke gebieden in West-Nederland. Wat is daar destijds de drijfveer voor geweest?
Dat zijn twee dingen, allereerst om simpelweg van A naar B te komen. Daarnaast betekende het een versterking van de verbindingen met het Noord-Europa en het Oostzeegebied, waar ook de havens van Holland hun voordeel mee zouden kunnen doen. Dat argument zie je in teksten uit 1860 al terug. Lees hiervoor ook dit artikel.
Meer samenvattend, waar denkt u dat echt nog op gelet moet worden bij realisatie van de Lelylijn?
Ik denk dat het belangrijk is om de historische dimensie goed in beeld te houden. Dan heb ik het over het plan voor de inpoldering van de Zuiderzee, waarbij een van de doelstellingen al was om de reistijd en de verbondenheid tussen Noord-Nederland en de grotere steden in West-Nederland te verbeteren. Het is dus ook een soort langgekoesterde wens en noodzaak die daarmee invulling krijgt. Vanuit historisch perspectief had de lijn er eigenlijk al lang moeten liggen.
Daarnaast is het denk ik belangrijk om te kijken naar gebieden waar we veel handel mee drijven en of er richting die gebieden gestroomlijnde corridors aanwezig zijn. Brabant is hier een goed voorbeeld van, waarbij er infrastructurele corridors zijn naar buitenlandse gebieden. In het gebied waar zo’n gestroomlijnde infrastructurele corridor mist zien we ook dat dit perifeer is gebleven en achterblijft in de ‘geglokaliseerde samenleving’. In het Noorden- en Noordoosten van Nederland, waar zo’n corridor niet is, is de afstand tot hoogopgeleide werkgelegenheid daarnaast simpelweg significant groter.
Ten slotte vind ik het belangrijk om te realiseren dat bepaalde besluitvorming in Nederland heel zwaar leunt op het idee van de ‘BV Nederland’, zoals ik eerder ook al aangaf. Dit wordt eigenlijk gelijkgeschakeld aan het economische belang van de gebieden in Nederland die economisch al heel sterk zijn. Dit terwijl, wanneer we kijken naar de werkelijke bevolkingsspreiding van Nederland, we zien dat 19% van de bevolking in een krimpgebied woont. 33% woont vervolgens in een zogenaamd ‘anticipeergebied’, oftewel een gebied waar op bepaalde termijn bevolkingskrimp verwacht wordt. Bij elkaar is dat 52% van Nederland die, grof gezegd, niet in een (groot)stedelijk gebied woont. Het perspectief van het gebied waar die 52% van de bevolking woont, wordt heel vaak onderbelicht in besluitvorming op nationaal niveau.
Bent u daarbij niet bang dat, wanneer er zo’n argument wordt opgevoerd, het Noorden een slachtofferrol verweten wordt?
Dat vind ik niet, je moet daar altijd aan toevoegen dat de meer dichtbevolkte gebieden ook heel duidelijk hun eigen problemen hebben. Als het Noorden dus een boost krijgt, in de zin dat mensen er graag willen wonen, dan schept dat ook oplossingen voor allerlei problemen die zich nu in de Randstad en elders voordoen. Denk daarbij aan de woningschaarste, verkeerscongestie en slechte luchtkwaliteit.
Er mag dus zeker op gewezen worden dat Nederland wordt bestuurd vanuit grootstedelijk perspectief, terwijl meer dan de helft van de bevolking daar niet woont. Er is simpelweg sprake een bepaalde vorm van onderbelichting en ondervertegenwoordiging en het is een beetje een dooddoener om dan te zeggen ‘dat is Calimero’, aangezien het een feitelijke constatering is. Als je daaraan toevoegt dat het ook aan de andere helft van het land kansen geeft om de druk te verlichten, dan heb je volgens mij gewoon een goede argumentatie te pakken.
We zien ook dat er, met name vanuit Groningen, ook wel wordt gezegd ‘de gasbaten heeft heel Nederland van geprofiteerd, er mag ook wel eens wat terugvloeien’. De Lelylijn zou hier een concrete invulling van kunnen zijn, maar is zo’n argumentatie terecht?
Ja, dat vind ik heel terecht. De gasbaten worden immers onttrokken aan het Groningse land en de winsten ervan gaan direct de schatkist in. Onder normale omstandigheden zou je al zeggen dat de ‘BV Nederland’ in z’n handjes mag knijpen met een gebied als Groningen, maar als dan ook nog blijkt dat er voor het gebied zelf grote nadelige gevolgen aan de gaswinning verbonden zijn, en er wordt maar heel moeizaam en mondjesmaat voor compensatie gezorgd, dan is er iets helemaal uit balans.
Wat zou u ten slotte nog mee willen geven?
Nog een ding dat we nog niet belicht hebben. In eerdere gevallen dat de spoorlijn op de agenda stond was het vaak zo dat er sprake was van verdeeldheid en competitie tussen de overheden in het Noorden zelf. Vaak over het precieze tracé, of dit nou over Sneek, Bolsward of Harlingen moest gaan in het geval van een spoor over de Afsluitdijk. Daarnaast zijn er momenten geweest waarin zo’n spoorlijn heel dichtbij was en onenigheid tussen partijen in Noorden zelf tot uitstel en uiteindelijk afstel heeft geleid. Ik vind dit wel een mooie historische les. Assen of Leeuwarden kunnen zeggen dat zij misschien niet direct meeprofiteren van een spoorlijn, maar er is ook veel te zeggen voor het gedeelde belang van Noord-Nederland. Een kans voor het gehele landsdeel zou in mijn ogen niet opnieuw moeten stranden vanwege het lokale belang van die steden die misschien niet direct aan het tracé komen te liggen’.
Meer lezen van Caspar van den Berg over stad en platteland?
Hoe bestuur je een land waar iedereen in z’n eigen bubbel leeft? – de Correspondent
Interview door: Wilko Stornebrink - Stichting Initiatiefgroep Lelylijn
Nieuwsoverzicht